Auszug § 18 GastG, Assfalg/Akt. Gaststättenrecht

III. Sperrzeitregelung

1. Vorbemerkung

92Eine Sperrzeitverordnung nach § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG i. V. m. § 11 GastV BW muss generellen Charakter haben. Stellt sie inhaltlich eine Allgemeinverfügung mit dem von vornherein beschränkten Adressatenkreis dar, ist sie nichtig (VGH Mannheim, Urt. v. 12. 8. 2004 – 6 S 1126/04, DÖV 2005, 126 = GewArch 2005, 39 = VBlBW 2005, 111 = Gast-RR 2005/9).

2. Voraussetzungen

93 Gesetzliche Voraussetzung für eine Sperrzeitregelung ist das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse. Liegt einer dieser beiden Tatbestände vor, so kann die Behörde nach Maßgabe der jeweiligen aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung des § 18 Abs. 1 GastG ergangenen Rechtsverordnung der Landesregierung die Sperrzeit für einzelne Betriebe nach pflichtgemäßem Ermessen verlängern, verkürzen (befristet und widerruflich, vgl. § 12 GastV BW i. d. F. v. 18. 2. 1991, GBl. S. 196) oder aufheben.

94Diese Tatbestände sind unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Beurteilungsspielraum. Sie erfordern eine Interessenabwägung in der Berücksichtigung der rechtsstaatlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit.

3. Öffentliches Bedürfnis

3.1 Sperrzeitverkürzung

95Die Rechtsprechung definiert den Begriff des „öffentlichen Bedürfnisses“ wie folgt: Ein öffentliches Bedürfnis für das Hinausschieben des Beginns der Sperrzeit (Sperrzeitverkürzung) liegt nicht vor, wenn zwar ein Interesse der Bevölkerung an der Offenhaltung der Gaststätte während der allgemeinen Sperrzeit besteht, eine Befriedigung dieses Bedarfs aber dem Gemeinwohl zuwiderliefe (BVerwG GewArch 1977, 25).

Für eine Sperrzeitverkürzung wegen eines Public Viewing (vgl. Assfalg, § 4 GastG Rn. 108) dürfte in der Regel kein öffentliches Bedürfnis bestehen. Ausgenommen müssten jedoch wichtige Veranstaltungen, wie Europa- oder Weltmeisterschaften, z. B. betreffend den Fußballsport, sein. So heißt es in der amtlichen Begründung der Zielsetzung der Verordnung über den Lärmschutz bei öffentlichen Fernsehdarbietungen im Freien über die Fußball-EM 2016, BR-Drucks. 148/16, dass an der Durchführung dieser Veranstaltung ein erhebliches öffentliches Interesse besteht.

Je nach Sachlage könnten besondere örtliche Verhältnisse eine Sperrzeitverkürzung rechtfertigen. In der amtlichen Begründung der Zielsetzung der genannten Verordnung wird jedoch betont, dass nach den §§ 24 und 25 Bundes-Immissionsschutzgesetz im Einzelfall die zur Durchführung erforderlichen Anforderungen getroffen werden können bzw. der Betrieb der Anlage ganz oder teilweise untersagt werden kann, wenn die schädlichen Umwelteinwirkungen das Leben oder die Gesundheit von Menschen oder bedeutende Sachwerte gefährden.

96Eine positive und ausführliche Begriffsbestimmung enthält das Urteil des VGH Mannheim v. 3. 11. 1987 – 14 S 3443/86: Ein öffentliches Bedürfnis für eine von der allgemeinen Sperrzeit abweichende Festsetzung der Sperrzeit ist gegeben, wenn hinreichende Gründe vorliegen, die eine solche Regelung im Interesse der Allgemeinheit angezeigt erscheinen lassen (Hinweis auf VGH Mannheim, Urt. v. 10. 4. 1987 – 14 S 3284/86; Michel/Kienzle, § 18 GastG, Rn. 15). Hierfür kommt es auf die Einstellungen sowie auf die Lebens- und Konsumgewohnheiten weiter Kreise der Bevölkerung an.

97Die Entscheidung über das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses für die Verkürzung der Sperrzeit im Einzelfall erfordert die Feststellung von Tatsachen, welche die Annahme rechtfertigen, dass die Leistungen des in Rede stehenden Betriebes während der allgemeinen Sperrzeit in erheblichem Maße in Anspruch genommen würden.

98Aus der Sicht der Allgemeinheit und nicht aus der des an der Verkürzung interessierten Gewerbetreibenden oder Veranstalters muss eine Bedarfsdeckungslücke bestehen.

99Die schlichte tatsächliche Feststellung eines Bedarfs, etwa am Besuch einer Diskothek während der allgemeinen Sperrzeit, genügt für die Anerkennung eines öffentlichen Bedürfnisses i. S. d. § 18 Abs. 1 Satz 1 GastG indessen nicht.

Wegen Sperrzeitverkürzungen bei Spielhallen vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 12. 7. 2011 – 6 S 2579/10, Gast-RR 2012/3.

Zur Vorverlegung des Sperrzeitbeginns für eine Schankwirtschaft mit Tanzlokal und Diskothek vgl. VGH München, Beschl. v. 24. 5. 2012 – 22 ZB 12.46, NVwZ-RR 2012, 756.

Das VG Karlsruhe sieht keinen Grund für eine Sperrzeitverkürzung bei Spielhallen auf einem Flughafengelände in den Morgenstunden (Urt. v. 18. 2. 2011 – 6 K 1015/10, Gast-RR 2012/2).

100 Öffentliches Bedürfnis in diesem Sinne ist ein auf den Bedarf bezogenes öffentliches Interesse. An der erstrebten individuellen Verkürzung der allgemeinen Sperrzeit muss daher ein öffentliches Interesse bestehen. Einem etwaigen Wunsch einer großen Zahl von Bürgern müssen öffentliche Interessen zugrunde liegen.

Zur Sperrzeitverkürzung für Raucherclubs, zu welchen keine öffentliche Zugänglichkeit besteht, vgl. Urteil des VG Regensburg v. 3. 3. 2009 – RO 4K 08.1243 (fehlendes öffentliches Bedürfnis) sowie Assfalg, in: Assfalg/Rapp/Schwab, Aktuelles Gaststättenrecht, § 1 GastG Rn. 70.

101Dies ist nicht der Fall, wenn zwar tatsächlich ein Bedarf vorhanden ist, seine Befriedigung aber nicht im Einklang mit der Rechtsordnung oder anderen von der Verwaltung zu wahrenden öffentlichen Belangen steht, also dem Gemeinwohl zuwiderläuft (BVerwG GewArch 1977, 24 ff.). Außerdem muss das öffentliche Interesse an einer Verkürzung der Sperrzeit im Einzelfall das öffentliche Interesse überwiegen, dem die allgemeine Sperrzeit zu dienen bestimmt ist.

102Zum „öffentlichen Bedürfnis“ für Sperrzeitverkürzungen (für Spielhallen bzw. im Hinblick auf bestimmte Musikveranstaltungen) nehmen auch das OVG Magdeburg, Beschl. v. 28. 5. 2002 – 1 M 154/02, GewArch 2002, 342, sowie das VG Meiningen, Beschl. v. 27. 9. 2001 – 5 E 694/01 ME, GewArch 2002, 340 ff., Stellung. Das Interesse der Nachbarn an einer ungestörten Nachtruhe kann ein besonderes Bedürfnis für die Veränderung der Sperrzeit sein (VG Neustadt a. d. W., Beschl. v. 21. 9. 2006 – 4 L 1432/06, Gast-RR 2007/4). Vgl. auch OVG Saarlouis, Urt. v. 29. 8. 2006 – 1 R 21/06, NVwZ-RR 2007 S. 598. Zu den Voraussetzungen der Zuerkennung einer Sperrzeitverkürzung für eine Anlage, die auf dem Gelände eines Flughafens lag (Spielhallen auf einem Flughafengelände), vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 18. 2. 2011, GewArch 2011, 449 = Gast-RR 2012/2.

103Private wirtschaftliche Interessen des Gastwirts können kein Interesse der Allgemeinheit (öffentliches Interesse ) an einer Sperrzeitverkürzung rechtfertigen (OVG Magdeburg, Beschl. v. 28. 5. 2002 – 1 M 154/02, Gewerbe-RR 2003/2).

104Eine interessante Studie – wenn auch nur auf die lotterierechtliche Konzessionserteilung nach § 2 Abs. 1 der LotterieVO von 1937 bezogen – zur Definition des öffentlichen Bedürfnisses enthält der Beitrag von Tettinger (GewArch 2002, 89 ff.) mit dem Untertitel „Die Bedürfnisprüfung – ein antiquiertes Relikt aus vorkonstitutioneller Zeit?“. Unter ausdrücklichem Hinweis auch auf § 18 GastG stellt er in Frage, ob ein solches Bedürfnis bereits dann zu bejahen ist, wenn eine hinreichende Nachfrage zu erwarten ist. Er führt diesbezüglich aus:

105Schon dem Wortlaut nach ist das „öffentliche Bedürfnis“ jedoch nicht ohne Weiteres mit einer „Nachfrage in der Öffentlichkeit“ gleichzusetzen. So verwendet der Gesetzgeber durchaus das spezifische Merkmal „Nachfrage“, wenn er einen derartigen Sachverhalt beschreiben will.

106Zum anderen kommt es ihm, wenn er ein „öffentliches Bedürfnis“ als Gesetzesbegriff formuliert, gerade nicht (nur) auf die tatsächliche Nachfrage an, wie sich etwa aus § 9 Abs. 1 GO NRW ergibt:

107Das öffentliche Bedürfnis nach einem Anschluss- und Benutzungszwang kann selbst dann bejaht werden, wenn Anschluss und Benutzung in der Öffentlichkeit überhaupt nicht nachgefragt werden, etwa weil die damit verbundenen Gebühren vermieden werden sollen.

108In diesem Zusammenhang sei auch an die Unterscheidung des BVerwG zwischen öffentlichem Bedürfnis (hier: i. S. d. § 18 GastG) und Bedarf erinnert: „Ein öffentliches Bedürfnis … liegt daher nicht vor, wenn zwar tatsächlich ein Bedarf vorhanden ist, seine Befriedigung aber nicht im Einklang mit der Rechtsordnung oder anderen von der Verwaltung zu wahrenden öffentlichen Belangen stünde, also dem Gemeinwohl zuwiderliefe“.

109Eine Ausfüllung des Merkmals „öffentliches Bedürfnis“ einzig und allein durch Nachfrageaspekte griffe daher zu kurz. Dies sollte eigentlich unmittelbar einleuchten: Jeder, der eine Lotterieerlaubnis erstrebt, geht von einer hinreichenden Nachfrage für seine Lotterie aus. Letztlich wäre dann bei jedem Antrag die Bedürfnisklausel zu bejahen. Begrenzende Wirkung könnte sie dann nicht entfalten.

110Vorzugswürdiger Ansatz für die Auslegung der Bedürfnis-Klausel ist die Orientierung an den … Schutzzwecken (der betreffenden Vorschriften), Hinweis auf BVerwG, GewArch 2000, 386f. = DVBl. 2000, 1625, 1627):

111Versteht man – so das Fazit bei Tettinger für den Bereich des Glücksspiels – die Bedürfnisklausel und die Ermessensermächtigung lediglich als Instrumente staatlichen Konkurrenzschutzes, wären diese Anforderungen in der Tat antiquierte Relikte aus vorkonstitutioneller Zeit.

112Konkurrenzschutz für staatliche Veranstalter ist kein legitimer öffentlicher Belang. Bei sachgerechtem Verständnis können Bedürfnisklausel und Ermessensermächtigung daher sehr wohl Instrumente der Gefahrenabwehr sein.

3.2 Ermessensentscheidung

113Bei der Ermessensentscheidung – nicht bei der Feststellung des öffentlichen Bedürfnisses – können die strukturellen örtlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden (OVG Rhld.-Pf., Urt. v. 8. 3. 1995 – 11 A 11179/94 –; GewArch 1995, 347). Das Gericht hat die Klage eines Diskothekenbesitzers auf Hinausschiebung des Beginns der Sperrzeit für seine große Diskothek in einer Stadt mit 10.000 Einwohnern abgewiesen. Es hat auch betont, dass die Ablehnung der Sperrzeitverkürzung nicht der Zustimmung des Gemeinderats bedarf.

114Dagegen ist der Erlass einer gemeindlichen Sperrzeitverordnung vom Gemeinderat zu beschließen. Sie ist keine Polizeiverordnung, die der Bürgermeister mit Zustimmung des Gemeinderats erlässt. So – für Baden-Württemberg – VGH Mannheim, NK-Urt. v. 20. 7. 2000 – 14 S 237/99 – (VBlBW 2001, 65; Gast-RR 2001/7). Nach BVerwG, Beschl. v. 17. 7. 1995 – 1 B 87.95 – (GewArch 1995, 489) sind die auf die örtliche Struktur abhebenden Ermessenserwägungen von der Regelung des § 18 GastG gedeckt.

115Bei Abwägung widerstreitender öffentlicher Interessen ist zu berücksichtigen, dass § 18 Abs. 1 GastG davon ausgeht, das Bedürfnis der Allgemeinheit für Bewirtung und Aufenthalt in Schank- und Speisewirtschaften sowie in öffentlichen Vergnügungsstätten könne in aller Regel bis zum Beginn der allgemeinen Sperrzeit befriedigt werden (BVerwG, GewArch 1977, 24).

116Das Bedürfnis der Nachbarn an einer ungestörten Nachtruhe gehört in den Bereich des öffentlichen Interesses, wie sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 3 und § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG ergibt. Es muss daher schon in die Abwägung einbezogen werden, ob ein öffentliches Bedürfnis vorliegt (VGH Mannheim., Urt. v. 10. 4. 1987 – 14 S 3284/86 –; Beschl. v. 12. 2. 1973, GewArch 1973, 101; Hess. VGH, GewArch 1982, 33; BayVGH, GewArch 1980, 93 und GewArch 1982, 239).

117So bestünde z. B. ein öffentliches Bedürfnis für die Verkürzung der Sperrzeit nicht, wenn genügend Nachtlokale vorhanden wären und eine Gaststätte mit allgemeiner Sperrzeit zusätzlich den Nachtbetrieb aufnehmen wollte (Hess. VGH, GewArch 1963, 173).

118Es kommt darauf an, ob im lokalen Einzugsbereich eine erhebliche Zahl von Interessenten ihr Bedürfnis zum Besuch von Nachtlokalen ohne die Verkürzung der Sperrzeit nicht befriedigen könnte (OVG Münster, GewArch 1972, 195), wobei die Wünsche einzelner Bürger, etwa der Stammgäste eines Lokals oder der Hausgäste eines Hotels oder wechselnder geschlossener Gesellschaften ein öffentliches Bedürfnis an der Verkürzung der Sperrzeit nicht begründen könnten (vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 20. 2. 1992 – 14 S 3415/88 –).

119Die bei relativ seltenen Festveranstaltungen entstehenden Lärmbeeinträchtigungen können bei erheblicher Überschreitung der Grenzwerte nach den sog. LAI-Hinweisen (NVwZ 1985, 98 und 1988, 135) auf dem Wege einer Ermessensreduzierung auf Null einen Anwohneranspruch auf Sperrzeitverlängerung begründen (VG Würzburg, Beschl. v. 12. 4. 1995 – W 10 E 95.296 –, GewArch 1996, 11/12). Vgl. auch Hess. VGH, Beschl. v. 8. 10. 1996 – 14 TG 3852/96 –, GewArch 1997, 162.

120Sofern eine Offenhaltung der Gaststätte während der allgemeinen Sperrzeit dem Gemeinwohl nicht zuwiderläuft, also der Gewährung von Sperrzeitverkürzung ein öffentliches Interesse nicht entgegensteht, ist das Vorhandensein eines tatsächlichen Bedarfs für die Sperrzeitverkürzung entscheidend.

121Während der VGH Mannheim noch mit Urteil vom 15. 3. 1977 zum Begriff des tatsächlichen Bedarfs die Meinung vertrat, es sei in erster Linie Sache der örtlichen Volksvertretung, den Wunsch der erforderlichen größeren Zahl von Menschen, gelegentlich auch nach dem allgemeinen Sperrzeitbeginn ein Lokal zu besuchen, zu artikulieren und deshalb diesem Wunsch die Qualifikation eines öffentlichen Bedürfnisses zu verleihen, wobei es allerdings auch möglich sei, dass der Wunsch vieler Bürger auf andere Weise zum Ausdruck komme, sodass er zu einem örtlichen Politikum werde, hat sich der VGH Mannheim später (Urt. v. 10. 4. 1987 – 14 S 3284/86 –) hiervon distanziert.

122Er führt aus, es erschiene weder mit dem Wortlaut noch mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung vereinbar, zu fordern, dass in erster Linie die örtliche Volksvertretung die Wünsche der Interessenten zu artikulieren habe, um ihnen die Qualifikation als öffentliches Bedürfnis zu verleihen.

123Auch könne nicht verlangt werden, dass die Wünsche vieler Bürger nach Sperrzeitverkürzung zu einem örtlichen Politikum gediehen sein müssten. Es komme darauf an, ob im lokalen Einzugsbereich eine erhebliche Zahl von Interessenten ihr Bedürfnis zum Besuch von Nachtlokalen ohne die Verkürzung der Sperrzeit nicht befriedigen könne (Hinweis auf das oben bereits erwähnte Urteil des OVG Münster v. 12. 1. 1972 – IV A 1190/70, NJW 1972, 1069 = GewArch 1972, 195), wobei die Wünsche einzelner Bürger, etwa der Stammgäste des Lokals oder der Hausgäste eines Hotels oder wechselnder geschlossener Gesellschaften ein öffentliches Bedürfnis an der Verkürzung der Sperrzeit nicht begründen könnten.

124Die Frage, wie groß die Anzahl von Bürgern oder Einwohnern bzw. Gästen, die eine Verkürzung der Sperrzeit wünschten, sein müsse, um ein öffentliches Bedürfnis hierfür als gegeben annehmen oder wenigstens vom Ansatz her in Betracht ziehen zu können, ist nach Ansicht des VGH Mannheim von Fall zu Fall verschieden.

125Während z. B. eine Anzahl von zwischen 600 und 700 Unterschriften etwa für großstädtische Verhältnisse nicht ohne Weiteres als ausreichend anzusehen sei, erscheine diese Zahl von Interessenten für eine Stadt in der Größenordnung von ca. 48 000 Einwohnern mit einer entsprechenden Struktur genügend groß, auch wenn im fraglichen Bereich bereits zwei Nachtlokale vorhanden seien.

3.3 Erlass von Sperrzeitverordnungen

126Das BVerwG befasst sich in seinem Beschluss vom 23. 7. 2003 – 4 BN 40.03, SächsVBl. 2004, 102 = NVwZ 2003, 1518 = Gast-RR 2004/6, mit der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern hinsichtlich der Festlegung der Öffnungszeiten gastronomischer Betriebe in einem Nationalpark. Danach widerspricht eine landesrechtliche Regelung nicht der Kompetenzordnung des Grundgesetzes.

127In seinem Urteil vom 30. 11. 1984 – 14 S 1859/84 – war der frühere Standpunkt für den Fall der Befürwortung eines Antrags auf Sperrzeitverkürzung seitens der betreffenden Gemeinde wie folgt modifiziert worden: Zwar sei im Hinweis der Gemeinde auf einen bestehenden tatsächlichen Bedarf für die Sperrzeitverkürzung ein Indiz für das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses zu erblicken.

128Es müsse sich bei diesem Bedarf, werde er von der Gemeinde bestätigt, jedoch um Belange der Gemeinde (§ 2 GemO) handeln. Die entsprechende Willensäußerung bzw. Feststellung müsse von dem hierfür nach § 24 GemO BW zuständigen Gemeindeart erfolgen.

129Eine Befürwortung nur durch den Bürgermeister genüge schon deshalb nicht, weil es sich hierbei nicht um die Erledigung eines Geschäftes der laufenden Verwaltung i. S. d. § 44 GemO BW handele. Soweit der Bürgermeister seine Stellungnahme als Ortspolizeibehörde abgegeben habe, würde es sich ohnehin nicht um die Wahrnehmung von Angelegenheiten der Gemeinde i. S. d. § 24 GemO BW handeln.

130Im Unterschied zu solchen Einzelfallentscheidungen bedarf der Erlass von Gemeinde- und Sperrzeitverordnungen eines Gemeinderatsbeschlusses. Der VGH Mannheim führt in dem bereits erwähnten NK-Urteil vom 20. 7. 2000 – 14 S 237/99, VBlBW 2001, 65 = Gast-RR 2001/7, hierzu u. a. aus:

131§ 1 Abs. 5 GastVO überträgt den Gemeinden die Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen gemäß § 11 GastVO. Wie § 1 Abs. 7 GastVO bestimmt, handelt es sich insoweit um eine Pflichtaufgabe der Gemeinden; das Weisungsrecht ist nicht beschränkt.

132Demzufolge beantwortet sich die Frage, welches Organ der Gemeinde befugt ist, eine Sperrzeitverordnung zu erlassen, nach § 44 Abs. 3 GemO. Danach erledigt prinzipiell der Bürgermeister Weisungsaufgaben in eigener Zuständigkeit.

133Abweichend hiervon ist der Gemeinderat für den Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen zuständig, soweit Vorschriften anderer Gesetze nicht entgegenstehen.

134Die Bewohner betroffener Gebiete können im Einzelfall im Normenkontrollverfahren gegen kommunale Sperrzeitverordnungen vorgehen und zwar auch dann, wenn die strittige Verordnung eine Sperrzeitverlängerung vorsieht. Hierzu und wegen weiterer verfahrensrechtlicher Fragen wird auf das Urteil des OVG Weimar vom 31. 3. 2003 – 2 N 607/00, Gast-RR 2004/2, verwiesen.

135Eine Sperrzeitverlängerung für die Abgabe von Speisen und nichtalkoholischen Getränken über die Straße kann zum alleinigen Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens gemacht werden, wenn die betreffende Sperrzeitverordnung auch ohne diese Regelung Bestand haben kann und dies dem mutmaßlichen Willen des Normgebers entspricht (VGH München, Urt. v. 25. 1. 2010 – 22 N 09.1193, BayVBl. 2010, 406 = Gast-RR 2011/1).

136Der VGH München vertritt in seinem Beschluss vom 14. 4. 1987 (GewArch 1988, 26) nach wie vor den Standpunkt, dass die Anordnung von Ausnahmen von der Sperrzeit für einzelne Betriebe gemäß § 11 GastV (Bayern) zu den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Gemeinden gehöre, die von der Verwaltungsgemeinschaft wahrgenommen werden.

137Auch das OVG Koblenz, Urt. v. 8. 3. 1995 – 11 A 11179/94 – vertritt den Standpunkt, dass die Ablehnung einer Sperrzeitverkürzung nicht der Zustimmung des Gemeinderates bedarf. Vgl. auch die Anmerkung der Schriftleitung zu dieser Entscheidung (a. a. O.).

138Es ist zwischen der planerischen Kompetenz des Gemeinderats und der ordnungsrechtlichen Zuständigkeit des Bürgermeisters zu unterscheiden. Letzterer hat sich selbstverständlich an die planungsrechtlichen Festlegungen des Gemeinderats zu halten.

139In einem weiteren Beschluss vom 4. 12. 1989 (GewArch 1990, 141) äußert sich der VGH München zur Grundsatzentscheidung einer Gemeinde für eine restriktive Handhabung ihres Ermessens bei Sperrzeitverkürzungsanträgen.

140Bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses am Schutz der Nachtruhe und damit der Gesundheit der vom Gaststättenlärm betroffenen Menschen ist von den in § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG enthaltenen Maßstäben auszugehen. Das heißt, ein Betrieb der Gaststätte während der allgemeinen Sperrzeit widerspricht insbesondere dann dem öffentlichen Interesse, wenn er schädliche Umwelteinwirkungen i. S. d. BImSchG oder sonst erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen für die Allgemeinheit befürchten lässt (VGH Mannheim, Urt. v. 20. 2. 1992 – 14 S 3415/88).

141Dies gilt auch für Folgen, die der Gastwirt nicht beeinflussen kann, so für den Gästelärm vor der Gaststätte oder Lärm, der von Gästen unter Verletzung der Straßenverkehrsordnung verursacht wird (BVerwG, Beschl. v. 19. 3. 1982 – 1 B 182.81 und BVerwG, Beschl. v. 18. 9. 1991 – 1 B 107.91, NVwZ-RR 1992, 68 = GewArch 1992, 34).

142Zu „Einigen Aspekten des Gaststätten- und Freizeitlärms“ nimmt Spies in GewArch 2004, 453 Stellung. Er bemängelt insbesondere trotz TA-Lärm und LAI-Freizeitlärm-Richtlinie ein Regelungsdefizit.

3.4 Fußgänger

143Als Gästelärm kommt auch von Fußgängern auf einer öffentlichen Straße in Stadtlage verursachter Lärm in Betracht. Sofern und soweit es sich bei den Lärmverursachern um Gaststättenbesucher bzw. Besucher des im fraglichen Bereich befindlichen Gewerbeareals handelt, sind solche Geräusche den betreffenden Gewerbetreibenden, also ggf. dem Gaststättenbetrieb zuzurechnen, vgl. BVerwG, Urt. v. 7. 5. 1996 – 1 C 10.95, BVerwGE 101, 157 = Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 10 = NVwZ 1997, 276 = zfs 1997, 240, sowie Beschl. v. 9. 4. 2003 – 6 B 12.03 und 6 B 13.03, GewArch 2003, 300).

144In diesen Entscheidungen bringt das BVerwG auch zum Ausdruck, dass diese Zurechenbarkeit durch die TA Lärm 1998 nicht in Frage gestellt wird, die bezüglich des nicht als „Verkehrsgeräusche“ zu verstehenden Lärms der Fußgänger keine besonderen Regelungen enthält (Hinweis auf Nr. 7.4).

145Da solche Geräusche zu dem durch den Betrieb der Gaststätte verursachten Lärm gehören, bestand für das BVerwG kein Anlass, sie grundsätzlich nach anderen Kriterien zu beurteilen als die sonstigen, der Anlage zuzurechnenden Geräusche.

146Um der jeweiligen Art der Störung Rechnung zu tragen ist die Sozialadäquanz der Geräusche bei deren Bewertung mit heranzuziehen (BVerwG, Urt. v. 24. 4. 1991 – 7 C 12.90, BVerwGE 88, 143 = NVwZ 1991, 884). Vgl. den Bericht von Hahn „Das Wirtschaftsverwaltungsrecht in der Rechtsprechung des BVerwG von 2002 bis 2003“ in GewArch 2003, 446 f.

3.5 Verhaltensbezogener Lärm

147Gaststättenlärm und den Gaststätten zuzurechnender Verkehrslärm ist „verhaltensbezogener Lärm“ i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG in der seit 1. 9. 2006 geltenden Fassung (vgl. die Vorbemerkungen vor § 1 GastG). Die Gesetzgebungsbefugnis hierfür richtet sich deshalb auch nach Art. 125a GG n. F. Hiernach können die Länder die Bekämpfung solchen Lärms von sich aus regeln. Bis dahin gelten bundesrechtliche Regelungen, wie vor allem § 4 Abs. 1 Nr. 3, § 5 Abs. 1 Nr. 3 und § 18 GastG weiter.

148Zur Anwendung der TA-Lärm 1998 (insb. Nr. 7.4) und zu den Grundlagen der lärmschutzrechtlichen Beurteilung von gastronomischen Betrieben, die aufgrund eines „integrativen Gesamtkonzepts“ im Zusammenhang mit einem „Einkaufs- und Erlebniscenter“ stehen, nimmt der VGH Mannheim in einem Urteil vom 7. 6. 2002 – 14 S 2736/01, Gast-RR 2003/5 Stellung.

Nach Auffassung des VGH München (Beschl. v. 24. 5. 2012 – 22 ZB 12.46, BayVBl. 2013, 21) ist die Beurteilung nächtlichen Lärms als schädliche Lärmeinwirkung auf die Nachbarschaft nicht bereits deshalb fehlerhaft, weil sie nicht auf Lärmmessungen beruht, sondern sich auf behördliche und polizeiliche Feststellungen und Bewertungen stützt.

3.6 Sperrzeitverlängerung

149Ein öffentliches Bedürfnis für eine Verlängerung der Sperrzeit ist gegeben, wenn hinreichende Gründe vorliegen, die eine solche Regelung im Interesse der Allgemeinheit angezeigt erscheinen lassen.

149aZeigen polizeiliche Kontrollen von „After Hour“-Veranstaltungen einer Gaststätte nach Ende der allgemeinen Sperrzeit eine auffällige Häufung von Betäubungsmitteldelikten und sind Gegenmaßnahmen des Gastwirts nicht ausreichend wirksam, kann eine Verlängerung der Sperrzeit zur Unterbindung derartiger Veranstaltungen rechtmäßig sein.

Eine Beurteilung sicherheitsrechtlicher Sachverhalte anhand von polizeilichen Feststellungen kann das Ergebnis einer nicht zu beanstandenden behördlichen oder richterlichen Beweiswürdigung sein. Ein Verwaltungsgericht kann sich auch ohne weitergehende Beweisaufnahme schon aufgrund einer Vielzahl polizeilicher Sachverhaltsschilderungen eine Überzeugung über das Vorliegen sicherheitsrechtlicher Tatbestände bilden (VGH München, Beschl. v. 22. 8. 2013 – 22 CS 13.1530, BayVBl. 2014, 245).

150Dies ist z. B. der Fall, wenn die in den der Gaststätte benachbarten Wohnhäusern lebende Bevölkerung (durch dem Gaststättenbetrieb zuzurechnenden Lärm) ansonsten in massiver Weise Schlafstörungen hinnehmen müsste und dadurch in ihrer Gesundheit gefährdet würde (VGH Mannheim, Urt. v. 30. 11. 1983 – 6 S 2587/81; vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 5. 11. 1985 – 1 C 14.84, NVwZ 1986, 296 = GewArch 1986, 96; ferner VGH Mannheim, Beschl. v. 28. 2. 1985 – 14 S 3170/84).

Für den Erlass einer die allgemeine Sperrzeit zwecks Lärmschutz verlängernden Rechtsverordnung (§ 11 GastVO Baden-Württemberg) müssen genügend belastbare Feststellungen dazu getroffen sein, dass die für den gesamten Geltungsbereich vorhandene oder zu erwartende Gesamtbelastung durch die von der Verordnung erfassten Gaststätten den nach der TA-Lärm zulässigen Rahmen überschreitet (VGH Mannheim, Normenkontrollurteil v. 11. 9. 2012 – 6 S 947/12, DÖV 2013, 37).

Nach einem Beschluss des VGH München v. 24. 5. 2012 – 22.ZB 12.46, GewArch 2012, 370, der zum Begriff „besondere örtliche Verhältnisse“ Stellung nimmt (vgl. hierzu Assfalg, in: Assfalg, Aktuelles Gaststättenrecht, § 18 GastG Rn. 157 ff., 164), darf eine Sperrzeitregelung nicht dazu führen, dass ein für die Betriebsart prägendes Merkmal fortfällt. Die zeitliche Beschränkung der Gewerbeausübung in der erlaubten Betriebsart darf nicht unmöglich gemacht werden.

151Bei der Frage eines öffentlichen Bedürfnisses im Zusammenhang mit Sperrzeitverschiebungen geht es nicht um eine Störerhaftung (etwa des Gastwirts), sondern darum, welche ursächlichen Folgen eine Sperrzeitverschiebung für die Interessen der Allgemeinheit hat (BVerwG, Beschl. v. 19. 3. 1982 – 1 B 182.81).

152Nach einem Urteil des VGH München vom 9. 5. 1984, GewArch 1984, 345 müssen für ein öffentliches Bedürfnis i. S. d. § 18 GastG hinreichende Gründe vorliegen, die ein Abweichen von der normativen Regel des § 16 Abs. 1 GastV (Bayern) im Interesse der Allgemeinheit rechtfertigen.

153Belange des Fremdenverkehrs können ein öffentliches Bedürfnis für die Verkürzung der Sperrzeit begründen, z. B. in sog. Vergnügungsorten. Sie können besonders dann auch dagegen sprechen, wenn die betreffende Ortschaft ein ausgesprochener Erholungsort für ruhebedürftige Feriengäste ist (VGH Mannheim, Urt. v. 5. 3. 1979 – VI 1633/78).

154Das VG Stuttgart stellt in seinem Beschluss vom 9. 2. 2001 – 4 K 742/01, GewArch 2001, 256 fest, dass Techno-Veranstaltungen an Sonntag-Vormittagen verstärkt Drogenkonsumenten anziehen und damit einen Missstand darstellen können. Die damit einhergehende Störung der öffentlichen Ordnung kann durch eine Sperrzeitverlängerung gegenüber dem Gastwirt, der die Party veranstaltet, bekämpft werden.

Zu den Voraussetzungen einer Verlängerung der Sperrzeit für Spielhallen nimmt der VGH Mannheim im Normenkontrollurteil vom 20. 9. 2012 – 6 S 389/12, ESVGH 63, 104 Stellung. Danach können auch Gesichtspunkte des Spielerschutzes und der Eindämmung von Spielsucht entscheidend sein.

155Ein öffentliches Bedürfnis für die Verlängerung sei vor allem gegeben, wenn es um die Wahrung der Schutzgüter des § 5 Abs. 1 GastG gehe. Es könnten aber auch sonstige Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in die Beurteilung einbezogen werden, so eine auffällige Häufung von Drogenkonsumenten, die durch die Darbietung von Techno-Musik angezogen werden und Drogen benötigen, um aktiv teilnehmen zu können.

156Der VGH München nimmt im Urteil vom 25. 1. 2010 – 22 N 09.1193, NVwZ-RR 2010, 514 = Gast-RR 2011/1, zu den Voraussetzungen für ein Normenkontrollverfahren allein gegen die Sperrzeitverlängerung durch Verordnung für den Straßenverkauf von Speisen und nichtalkoholischen Getränken Stellung. Die Verordnung muss auch ohne diese Regelung Bestand haben können und dies muss dem mutmaßlichen Willen des Normgebers entsprechen.

4. Besondere örtliche Verhältnisse

157 Besondere örtliche Verhältnisse für eine Sperrzeitverlängerung durch Verordnung nach § 10 BayGastV setzen atypische Gebietsverhältnisse voraus. Der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und vor sonstigen erheblichen Nachteilen, Gefahren oder Belästigungen für Nachbarn ist dabei zu berücksichtigen.

158Die besonderen örtlichen Verhältnisse müssen nachvollziehbar im gesamten räumlichen Geltungsbereich der Verordnung gegeben sein. Liegen sie nur für eine einzelne Gaststätte vor, kämen nur Einzelanordnungen nach § 11 BayGastV in Betracht (VGH München, Urt. v. 17. 6. 2008 – 22 N 06.3069 und 22 N 07.974, BayVBl. 2009, 695 = Gast-RR 2009/7).

159An eine Begriffsbestimmung der „besonderen örtlichen Verhältnisse“ hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung nur allmählich herangetastet. So handelt es sich nach einem Urteil des OVG Münster vom 30. 12. 1964 (GewArch 1965, 275) bei den besonderen örtlichen Verhältnissen um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Vorliegen nach einer Vielzahl von Gesichtspunkten zu beurteilen ist.

160Zu diesen gehören u. a. die örtliche Lage des Betriebs, das Bedürfnis der Einwohnerschaft und des Fremdenverkehrs für einen Betrieb mit Nachtkonzession sowie die Auswirkungen der Erlaubnis auf Ruhe, Sicherheit und Ordnung. Aus heutiger Sicht enthält diese Definition eine gewisse Vermengung mit dem Begriff des öffentlichen Bedürfnisses.

161Das OLG Düsseldorf bringt im Beschluss vom 17. 6. 2002 – 2a Ss (OWi) 139/02 – (OWi) 37/02 II, GewArch 2002, 484, zum Ausdruck, dass für die Frage, ob eine Nachtruhestörung durch Lärm vorliege, der Gebietscharakter, in dem er sich auswirkt, bedeutsam sei. Hierbei waren Zuwiderhandlungen gegen § 9 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 LImSchG NW zu beurteilen.

162Zu den örtlichen Verhältnissen gehören die örtliche Lage des Betriebes, das Interesse der Einwohnerschaft und des Fremdenverkehrs in der näheren und weiteren Umgebung der Gaststätte sowie die Auswirkungen der Sperrzeitänderung auf Ruhe, Sicherheit und Ordnung.

163Die besonderen örtlichen Verhältnisse müssen in spezifischer Weise gewürdigt werden; bei einer Verkürzung der Sperrzeit müssen sie insgesamt gesehen positiv für diese, bei einer Verlängerung positiv für jene sprechen, wenn die Ermessensentscheidung der Behörde eröffnet werden soll (VGH Mannheim, GewArch 1972, 274).

164 Besondere örtliche Verhältnisse liegen nach dem Urteil des VGH Mannheim vom 15. 3. 1977 – VI 1222/76 – vor, wenn sich die örtlichen Verhältnisse am Ort der Gaststätte, d. h. in ihrer näheren oder ggf. auch ihrer weiteren Umgebung, von den örtlichen Verhältnissen, in denen Gaststätten mit der allgemeinen Sperrzeitregelung zulässigerweise betrieben werden, unterscheiden.

Der VGH München betont in seinem Beschl. v. 24. 5. 2012 – 22 ZB 12.46, GewArch 2012, 370, dass besonderte örtliche Verhältnisse in der Regel atypische Gebietsverhältnisse i. S. einer besonderen Störungsempfindlichkeit voraussetzen, wobei Gesichtspunkte des Schutzes vor schädlichen Umwelteinwirkungen i. S. d. Bundes-Immissionsschutzgesetzes und i. S. d. § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG zu berücksichtigen sind. Auch öffentliche Verkehrsflächen und private Grundstückszufahrten, die durch Gäste etwa mit Urin, Essensresten oder Erbrochenem verunreinigt werden, und Sicherheitsbeeinträchtigungen können besondere örtliche Verhältnisse darstellen.

165Auszugehen ist deshalb von dem gaststättenrechtlichen „Normalfall“ der rechtmäßig betriebenen Gaststätte, also etwa der kleinen Gaststätte in einem allgemeinen Wohngebiet oder der größeren Schank- und Speisewirtschaft in einem Mischgebiet (§§ 4 Abs. 2 Nr. 2, 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO i. d. F. vom 26. 11. 1968). Vgl. auch OVG Magdeburg, Beschl. v. 28. 5. 2002 – 1 M 154/02, GewArch 2002, 342.

166Liegt die Gaststätte in einem Gebiet, das seiner baulichen Nutzung nach weniger störungsempfindlich ist, so können die örtlichen Verhältnisse eine Sperrzeitverkürzung zulassen. Umgekehrt sprechen die besonderen örtlichen Verhältnisse, wenn die Gaststätte in einem störungsempfindlicheren Gebiet liegt, für eine Sperrzeitverlängerung. Wenn die Umgebung etwa den Charakter eines Kerngebietes hat, so kann dies für eine Sperrzeitverkürzung sprechen.

167Zur Sperrzeitverkürzung in einem Mischgebiet und den Folgen des Wegfalls einer Lärmvorbelastung durch verkehrslenkende Maßnahmen vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 27. 6. 2002 – 14 S 2736/01, Gast-RR 2003/5.

168Eine Verpflichtung zur Angleichung der Öffnungszeiten einer Spielhalle und der benachbarten Spielbank mit Automatensaal aus Wettbewerbsgründen besteht nicht (BVerwG, Beschl. v. 23. 7. 2003 – 6 B 33.03, GewArch 2003, 433 = Gewerbe-RR 2004/4).

169Nach den Urteilen des VGH Mannheim vom 14. 4. 1989 – 14 S 3712/88 – und vom 20. 2. 1992 – 14 S 3415/88 – lässt sich der Begriff zusammengefasst wie folgt definieren: Besondere örtliche Verhältnisse liegen vor, wenn die Gaststätte in einem Bereich liegt, der atypischerweise weniger störungsempfindlich als das umliegende Gebiet ist, d. h., wenn sich die örtlichen Verhältnisse am Ort der Gaststätte, also in ihrer näheren oder ggf. auch ihrer weiteren Umgebung, von den örtlichen Verhältnissen, in denen Gaststätten mit der allgemeinen Sperrzeitregelung zulässigerweise betrieben werden, unterscheiden.

170Auszugehen ist deshalb von dem gaststättenrechtlichen Normalfall der rechtmäßig betriebenen Gaststätte. Liegt die Gaststätte in einem Gebiet, das seiner baulichen Nutzung nach weniger störungsempfindlich ist, so könnten die örtlichen Verhältnisse eine Sperrzeitverkürzung zulassen.

171Wenn die zur Begründung angeführten unzumutbaren Lärmbelästigungen durch die Gaststätte seit längerer Zeit (hier mehr als 4 Monate) nicht mehr aufgetreten sind, kann eine unter Anordnung der sofortigen Vollziehung verfügte Sperrzeitverlängerung grundsätzlich nicht mehr ergehen (VG Gießen, Beschl. v. 19. 5. 2010 – 8 L 452/10.GI, DÖV 2010, 700).

172Bei Prüfung der Störungsempfindlichkeit eines Gebietes führt der bauplanungsrechtliche Gebietscharakter zwar nur zu einer „Vorprüfung“ der gaststättenrechtlichen Zulässigkeit einer Sperrzeitverkürzung. Entscheidend kommt es auf die tatsächlichen örtlichen Verhältnisse an (VGH Mannheim, Urt. v. 19. 10. 1983 – 6 S 1022/83).

173Die örtlichen Verhältnisse am Ort und in der Umgebung der Gaststätte müssen sich von den örtlichen Verhältnissen unterscheiden, die maßgeblich dafür sind, dass die Gaststätte zulässigerweise betrieben werden darf, d. h. erlaubnisfähig ist. § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG i. V. m. den Vorschriften der Baunutzungsverordnung regelt die grundsätzliche Vereinbarkeit einer Gaststätte mit ihrer Umgebung.

174Er geht dabei von einer Gaststätte aus, die unter Beachtung der Regeln der allgemeinen Sperrzeit betrieben wird; die Gaststätte wird typisierend einem Gebiet der jeweiligen allgemeinen Nutzungsart i. S. d. Baunutzungsverordnung zugeordnet; die Zuordnung erfolgt unter der Prämisse, dass die durch den Gaststättenbetrieb hervorgerufenen Störungen mit dem Eintritt der allgemeinen Sperrzeit enden.

175Lassen jedoch die örtlichen Verhältnisse am Ort der Gaststätte wegen örtlicher Besonderheiten atypischerweise Umgebungsstörungen in größerem Ausmaß zu, als dies die Gebietsqualifizierung nach der Baunutzungsverordnung gestattet, so sind die Rechtsvoraussetzungen für eine andere Betriebsmodalität der Gaststätte in der Form einer Sperrzeitverkürzung gegeben; die Rechtsvoraussetzungen für ein Abweichen von der allgemeinen Sperrzeit liegen aus diesem Grund dann vor (vgl. Mörtel/Metzner, § 18 GastG, Rn. 10).

176Zwar lägen beispielsweise keine besonderen örtlichen Verhältnisse vor bei einer abseits vom Kernbereich einer Stadt gelegenen Gaststätte, die überwiegend mit Kraftfahrzeugen angefahren wird und deshalb nächtliche Ruhestörungen bei Anwohnern der Zufahrtsstraßen und Bewohnern nahe gelegener Wohnbereiche verursacht (VGH Kassel, GewArch 1983, 342).

177Liegt der Wohnbereich jedoch in einem Abschnitt der Zufahrtsstraße, in dem die Fahrzeuge der Gaststättenbesucher bereits im allgemeinen Straßenverkehr untergegangen sind, können etwaige Störungen nicht mehr dem Gaststättenbetrieb zugerechnet werden.

178 Besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 12 GastV BW, die hier eine Sperrzeitverkürzung rechtfertigen, liegen nur vor, wenn die Umstände insgesamt positiv für die Verkürzung sprechen. Dabei ist auch die weitere Umgebung, auf die sie sich auswirken kann, zu berücksichtigen.

179Letztlich ist auch die Frage des Vorliegens besonderer örtlicher Verhältnisse nach den Maßstäben des § 4 Abs. 1 Nr. 3 GastG zu beurteilen (VGH Mannheim, Urt. v. 20. 2. 1992 – 14 S 3415/88).

5. Einzelbeispiele

5.1 Gebietscharakter

180Folgende Einzelbeispiele sind aus der Rechtsprechung noch zu erwähnen: Der Gebietscharakter eines ländlichen Raumes, insbesondere eines Erholungsgebietes spricht grundsätzlich gegen besondere örtliche Verhältnisse, also für die Einhaltung der allgemeinen Sperrzeitregelung.

181Gaststätten im ländlichen Raum, insbesondere außerhalb geschlossener Ortslagen und in Erholungsgebieten, sind für Sperrzeitverkürzungen grundsätzlichen nicht prädestiniert. Für solche Gebiete sind eher Gaststätten mit allgemeiner Sperrzeitregelung typisch (VGH Mannheim, Urt. v. 30. 11. 1984 – 14 S 1859/84; VGH Kassel, GewArch 1977, 198).

182Im allgemeinen Wohngebiet rechtfertigen besondere örtliche Verhältnisse eine Verkürzung der Sperrzeit im Allgemeinen nicht (OVG Bremen, GewArch 1981, 96). In Straßen mit Wohngebietscharakter sprechen die örtlichen Verhältnisse in aller Regel gegen eine Sperrzeitverkürzung (VGH Mannheim, Beschl. v. 26. 4. 1972 – VI 690/71).

183Die als Voraussetzung für eine Sperrzeitverlängerung durch VO nach § 10 BayGastV erforderlichen besonderen örtlichen Verhältnisse müssen nachvollziehbar im gesamten räumlichen Geltungsbereich der VO vorliegen. Sie können sich aus schädlichen Lärmeinwirkungen ergeben, aber auch aus der Verunreinigung öffentlicher Verkehrsflächen (VGH München, Urt. v. 25. 1. 2010 – 22 N 09.119, NVwZ-RR 2010, 514 = Gast-RR 2011/1).

Der VGH Kassel entschied (Beschl. v. 12. 3. 2012 – 8 B 2473/11.N, ESVGH 62, 212), dass eine die allgemeine Sperrzeit verlängernde Ausnahmeregelung der Ordnungsbehörde nach § 3 der dortigen Sperrzeitverordnung voraussetze, dass im Zuständigkeitsbereich dieser Behörde von den betroffenen Betrieben ein Gefahrenpotenzial (hier verneint für Spielhallen in Frankfurt/Main) ausgeht, welches über dem Landesdurchschnitt liege.

184Eine Sperrzeitverkürzung kommt nicht in Betracht, wenn die Gaststätte wegen ihrer besonderen Lage abseits vom Stadtkern überwiegend von Gästen aufgesucht wird, die mit einem Kraftfahrzeug an- und abfahren und wenn durch den hierdurch bedingten Verkehrslärm nächtliche Ruhestörungen für die Anwohner der Zufahrtsstraßen und für sonst in der Nähe wohnende Personen in hohem Maße nach 1.00 Uhr nachts wahrscheinlich wären, falls die Sperrzeitverkürzung gewährt würde (VGH Kassel, GewArch 1983, 342).

185 Besondere örtliche Verhältnisse liegen z. B. vor, wenn die Gaststätte – etwa aufgrund topografischer Besonderheiten – so isoliert liegt, dass eine Störung der Menschen, die in den Wohnhäusern der Umgebung leben, kaum in Betracht kommt (VGH Mannheim, Urt. v. 10. 4. 1981 – 6 S 1473/81).

186Dem Umstand, dass eine Gaststätte inmitten eines ausschließlich land- und forstwirtschaftlich genutzten Gebietes liegt und Wohngebäude in der Umgebung des Lokals nicht vorhanden sind, kommt im Blick auf Sperrzeitverkürzungen im Rahmen der bei Vorliegen einer der gesetzlichen Voraussetzungen von der Behörde anzustellenden Ermessenserwägungen Bedeutung zu.

187Das Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse vermag dieser Umstand für sich allein jedoch nicht zu begründen, denn das Fehlen solcher besonderer örtlicher Verhältnisse, die (wie die Notwendigkeit des Schutzes der Anwohner vor Lärmbelästigungen und dergleichen) in der Regel eher zu einer Sperrzeitverlängerung führen, kann nicht gleichzeitig besondere, eine Sperrzeitverkürzung rechtfertigende örtliche Verhältnisse begründen.

188So wie das Bestehen einer schutzbedürftigen Anwohnerschaft positiv für das Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse mit Blick auf eine Sperrzeitverlängerung sprechen kann, so können auch besondere, für eine Sperrzeitverkürzung sprechende örtliche Verhältnisse nur positiv begründet werden.

189Anders ausgedrückt: Das Ausbleiben nächtlicher Ruhestörungen der Anwohnerschaft durch den Betrieb einer Gaststätte sollte der Normalfall sein. Die Vorschriften, die nach § 18 Abs. 1 GastG über die allgemeine Sperrzeit und deren Verkürzung für einzelne Betriebe erlassen werden müssen, sind repressive Verbote mit Ausnahmevorbehalt, nicht Verbote mit Erlaubnisvorbehalt und das Landesrecht darf daher eine Verkürzung der normativ geregelten Sperrzeit nur ausnahmsweise, in atypischen Fällen vorsehen (BVerwG, GewArch 1977, 25; VGH Mannheim, Urt. v. 30. 11. 1984 – 14 S 1859/84).

190 Besondere örtliche Verhältnisse hat der VGH Mannheim auch in seinem Urteil vom 13. 3. 1974 (VI 842/72) bejaht, sofern der Gaststättenbetrieb am Rande der City einer Großstadt liegt und damit in einer räumlichen Beziehung zu dem Gebiet steht, in dem sich das Nachtleben der Großstadt vorwiegend abspielt. Zum öffentlichen Bedürfnis für die Sperrzeitverkürzung bei Gaststätten mit vorwiegend jüngerem Besucherkreis und einem Gastwirt mit besonderer Ausstrahlung vgl. VGH Kassel, Urt. v. 2. 10. 1989 – 8 UE 3318/88; BVerwG, NVwZ-RR 1990, 405.

Zur Sperrzeitverkürzung wegen eines Public Viewing vergleiche Assfalg, § 18 GastG Rn. 95.

5.2 Schädliche Umwelteinwirkungen

191Das öffentliche Bedürfnis an einer Verkürzung der Sperrzeit setzt auch voraus, dass diese zu schädlichen Umwelteinwirkungen i. S. d. BImSchG führt. Insoweit hat § 18 Abs. 1 GastG drittschützende Wirkung.

192Zu den schädlichen Umwelteinwirkungen i. S. d. BImSchG kann auch der durch Gäste hervorgerufene Lärm auf dem Weg von und zu der Gaststätte gehören, sofern er einen erkennbaren Bezug zu dem Betrieb hat. Dies kann auch bei Verkehrslärm der Fall sein, solange die Gäste nicht mehr bzw. noch nicht in den allgemeinen Straßenverkehr eingegliedert sind (sog. „Integration in den allgemeinen Straßenverkehr“) (BVerwG, Urt. v. 7. 5. 1996 – 1 C 10.95 – ausführlich in GewArch 1996, 426 ff.).

193Hinsichtlich der Berücksichtigung von Lärmvorbelastungen müssen bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Sperrzeitverkürzung frühere Belastungen der Umgebung der Gaststätte durch Verkehrslärm, die infolge verkehrslenkender Maßnahmen zwischenzeitlich entfallen sind, außer Betracht bleiben. Dies gilt nicht nur für Mischgebiete, vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 27. 6. 2002 – 14 S 2736/01, Gast-RR 2003/5.

194Wegen der Gesetzgebungsbefugnis der Länder betreffend „verhaltensbezogenem Lärm“ vgl. Assfalg, § 18 GastG Rn. 147 f.

195Es sind nicht nur diejenigen Verkehrsbewegungen einer Gaststätte zuzurechnen, die sich unmittelbar auf ihrem Grundstück ergeben. Zu berücksichtigen ist auch derjenige Verkehrs- und Besucherlärm, der auf öffentlichen Flächen, z. B. auf der Straße erfolgt, wenn er ohne Weiteres von dem übrigen Verkehrs- und Straßenlärm unterschieden werden kann. Diese Entscheidung gibt auch Auskunft über die Relevanz der allgemeinen Geräuschpegel und der Spitzenwerte sowie besonders hoher, kurzfristiger nächtlicher Geräusche (OVG Münster, Beschl. v. 25. 1. 1994 – 4 B 2746/93 –).

196Der VGH Mannheim definiert in seinem Urteil vom 20. 2. 1992 – 14 S 3415/88 – soweit ersichtlich erstmals den Begriff der „Integration des Kraftfahrzeugverkehrs der Gäste in den allgemeinen Straßenverkehr“ (vgl. hierzu OVG Berlin, GewArch 1981, 65).

5.3 Anlieger- und Durchgangsverkehr

197Anknüpfend an die Feststellung, dass im Einzelfall zu untersuchen ist, ob der Gast noch Gast oder bereits Teilnehmer des allgemeinen Verkehrs ist und an die Folgerung, dass sobald der Kraftfahrzeugverkehr der Gäste in den allgemeinen Straßenverkehr integriert ist, die Zurechenbarkeit des durch Gästekraftfahrzeuge verursachten Lärms dem Gastwirt bzw. Betreiber der Anlage gegenüber endet, vertritt der VGH Mannheim. in diesem Urteil die Auffassung, dass ein Kraftfahrzeugverkehr der Gäste in den allgemeinen Straßenverkehr nicht oder nicht mehr integriert ist, soweit er sich (noch bzw. bereits) im Bereich solcher zur Gaststätte führender Straßen oder Wege abspielt, die in erster Linie dem Anliegerverkehr dienen (vgl. auch Assfalg, § 4 GastG Rn. 921).

198Integriert ist der Gästekraftfahrzeugverkehr dagegen, wenn die Kraftfahrzeuge der Gäste bereits eine Straße erreicht haben oder sich noch auf einer Straße bewegen, die (tagsüber oder nachts) für den Durchgangsverkehr von nicht nur untergeordneten Bedeutung ist.

199Der Einbiegevorgang in eine solche Straße muss jedoch bereits beendet sein bzw. die Gästekraftfahrzeuge müssen sich noch außerhalb des Einmündungsbereiches einer zur Gaststätte weiterführenden Anliegerstraße befinden, andernfalls kann der Kraftfahrzeugverkehr der Gäste nicht in den allgemeinen Straßenverkehr integriert sein.

200Bei alledem spielt das jeweilige tatsächliche Verkehrsaufkommen auf den Durchgangsstraßen grundsätzlich keine entscheidende Rolle. Andererseits hat jedoch der durch einen in diesem Sinne integrierten Gästekraftfahrzeugverkehr verursachte Lärm bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des dem Gaststättenbetrieb zuzuordnenden Lärms als Gebietsvorbelastung außer Betracht zu bleiben.

201M. E. ist diese Lösung aus Gründen der Rechtssicherheit, Rechtsklarheit und der Praktikabilität einer „Einzelfallbeurteilung unter Würdigung aller Umstände“ vorzuziehen – im Interesse nicht nur des Gastwirts und der Gäste sondern auch der Anwohner. Sollte das Gästekraftfahrzeug auf der Durchgangsstraße von der Gaststätte aus noch deutlich hörbar oder noch als Störquelle in Sichtweite sein, wird man die Störung dem Gastwirt noch zuzurechnen haben.

202Dies gilt insbesondere, wenn die Gaststätte unmittelbar an dieser Durchgangsstraße liegt. Der Gastwirt sollte jedoch für Störungen, die – wenn auch nachweislich von seinen Gästen – etwa auf kilometerlanger Heimfahrt nach dem Verlassen dieses Bereichs verursacht werden, keine Mitverantwortung mehr tragen müssen, auch nicht aufgrund einer „Einzelfallbeurteilung“ in extremen Situationen – es sei denn, er hätte die Gäste zu solchen Störungen ermuntert, also ein Verhalten gezeigt, dessen Relevanz eher nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG zu beurteilen wäre als nach Nr. 3.

203Zur Lärmvermeidung oder -verringerung auf solchen für den Durchgangsverkehr bestimmten Straßen, insbesondere bei Nacht, ist die Behörde sonach auf straßenverkehrsrechtliche oder sonstige Maßnahmen beschränkt, deren Adressat (jedenfalls als „Störer“) nicht der Betreiber der Gaststätte ist. Den Gastwirt trifft jedoch eine Mitwirkungspflicht an behördlichen Maßnahmen gegen den Störer, z. B. die Erteilung eines „Lokalverbotes“ nach wiederholter Störung.

204Weitere Störungen wären auch dem Gaststättenbetreiber zuzurechnen, wenn er diese Mitwirkungspflicht verletzt oder ein etwa ausgesprochenes Lokalverbot nicht peinlich überwacht. Zum Begriff des Störers, des polizeilichen Notstandes, des Zweckveranlassers vgl. Schmelz, BayVBl. 2001, 550 ff.

205Zur Klarstellung sei noch darauf hingewiesen, dass der Begriff „Integration in den allgemeinen Straßenverkehr“ nicht bedeuten kann, dass Gästefahrzeuge als solche von den Kraftfahrzeugen anderer Verkehrsteilnehmer nicht mehr unterscheidbar sind. Sofern nämlich einem Verkehrsteilnehmer sein vorausgegangener (oder beabsichtigter) Besuch der betreffenden Gaststätte nicht nachzuweisen ist, kommt er schon rein tatsächlich als störender Gast nicht in Betracht.

206Sein Fahrverhalten kann allein schon deswegen dem Gaststättenbetrieb nicht zugerechnet werden. „Integration“ i. S. d. obigen Rechtsprechung kann sonach nur bedeuten, dass das störende Fahrverhalten eines mit seinem Kraftfahrzeug in den allgemeinen Straßenverkehr bereits „integrierten“ Verkehrsteilnehmers dem Betreiber der Gaststätte, die dieser Verkehrsteilnehmer zuvor (nachweisbar) besucht hat, nicht zuzurechnen ist.

207Die deutliche Überschreitung der im Baugenehmigungsverfahren für die Gaststätte festgesetzten Geräuschimmissionswerte kann eine Sperrzeitverlängerung auch dann rechtfertigen, wenn der Lärmpegel einer nahe vorbeiführenden Fernstraße die für die Gaststätte geltenden Werte bereits überschreitet (OVG Münster, Urt. v. 18. 2. 1992, GewArch 1992, 312).

208So kommen auch bauaufsichtsrechtliche Maßnahmen gegen Lärm in Betracht. Wegen Nutzungsintensivierung durch Ausweitung der Betriebstätigkeit bei Nacht kann der Rahmen der Baugenehmigung überschritten werden, wenn ihrer Erteilung eine Betriebsbeschreibung zugrunde lag, die lediglich einen Tagesbetrieb vorsah (VG Braunschweig, Urt. v. 23. 9. 2010 – 2 A 199/09, GewArch 2011, 133).

209In einem Beschluss v. 9. 4. 2003 – 6 B 12.03, Gast-RR 2004/3, erklärt das BVerwG, dass die Beurteilung der Zumutbarkeit von Geräuschen nach der Art des Lärms sowie dessen Intensität erfolgen muss. Dies müsse nach dem einschlägigen Regelwerk ermittelt werden. Fußgängerlärm auf öffentlichen Straßen in der Innenstadt kann dem Betreiber einer Gaststätte u. U. auch dann zugerechnet werden, wenn die Gaststätte keinen Zugang zu dieser Straße hat.

Zum gegenwärtigen Stand europaweiter Entwicklungsperspektiven betreffend Lärmschutz vgl. Assfalg, in: Assfalg/Rapp/Schwab, Aktuelles Gaststättenrecht, § 4 GastG Rn. 844 und NVwZ 2001, 57.

210Bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Sperrzeitverlängerung gemäß § 12 Satz 1 GastV (BW) bieten Nachbarbeschwerden über Störungen der Nachtruhe durch von einer Gaststätte ausgehenden Lärm für sich allein i. d. R. keine verlässliche Grundlage.

211Vielmehr bedarf es grundsätzlich der Einzelfallüberprüfung durch behördliche Kontrollen und generell durch Lärmschutzmessungen etwa unter Heranziehung der VDI-Richtlinie 2058 (VGH Mannheim, Beschl. v. 7. 12. 1993 – 14 S 2514/93).

212Nach BVerwG, Beschluss v. 10. 5. 1995 – 1 B 61/95 – sind bei der Verschiebung der Sperrzeit die Auswirkungen auf die Nachtruhe der Anwohner ebenso zu würdigen wie die besondere örtliche Situation.

213Nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG sind immissionsschutzrechlich nicht genehmigungsbedürftige Anlagen, zu denen auch Gaststätten gehören (BVerwG, Beschl. v. 5. 7. 1996 – 7 N 1, 2 und 3/96, GewArch 1996, 385), so zu errichten und zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind.

214Bei Gaststättenlärm kommt es darauf an, ob er, bezogen auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen, das zumutbare Maß übersteigt. Es kommt auf die Art des Lärms, die Zeit seiner Einwirkung, vor allem auf die bauliche Situation des Einwirkungsortes an.

Behördliche oder polizeiliche Feststellungen und Bewertungen von schädlichem Lärm können im Einzelfall auch ohne Lärmmessungen Grundlagen einer gerichtsfesten Beweiswürdigung sein (VGH München, Beschl. v. 24. 5. 2012 – 22 ZB 12.46, GewArch 2012, 370).

215Diese Grundsätze gelten nicht nur für § 4 GastG, sondern auch für die Prüfung des öffentlichen Bedürfnisses nach § 18 Abs. 1 GastG (BVerwG, Urt. v. 7. 5. 1996 – 1 C 10.95, BVerwGE 101, 157).

216Eine für sofort vollziehbar erklärte Sperrzeitverlängerung kann grundsätzlich nicht mehr ergehen, wenn unzumutbare Lärmbelästigungen durch den Gaststättenbetrieb, die zur Begründung angeführt worden sind, seit längerer Zeit nicht mehr aufgetreten sind (VG Gießen, Beschl. v. 19. 5. 2010 – 8 L 452/10, GewArch 2010, 319).

217Das OVG Münster, Beschluss v. 25. 1. 1994 – 4 B 2746/93, GewArch 1994, 494, nimmt ein besonderes öffentliches Interesse für die Vorverlegung der Sperrzeit an, wenn bei Beibehaltung der regulären Sperrzeit ab 1 Uhr die öffentliche Sicherheit gefährdet ist.

218Dies gilt, wenn für die Bewohner der angrenzenden Grundstücke unzumutbare, besonders nachts nicht hinzunehmende Lärmbelästigungen entstehen. Soweit Messwerte bei zurechenbarem Verkehrslärm berücksichtigt werden, ist wesentlich auf die Spitzenwerte abzustellen, da diese nachts besonders störend sind.

6. Pflichtgemäßes Ermessen

219Bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die beantragte Sperrzeitregelung zu entscheiden (VGH Mannheim, Urt. v. 9. 8. 1991 – 14 S 2421/90).

220Der Antragsteller hat bei Vorliegen einer der gesetzlichen Voraussetzungen nur einen Rechtsanspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Die Verwaltungsgerichte können daher bei Feststellung eines Ermessensfehlers die Behörde grundsätzlich nur zur Neubescheidung des Antrags, nicht zur Gewährung der Sperrzeitregelung verpflichten.

221Ob eine Verkürzung der Betriebszeit durch Teilversagung der Erlaubnis in Gestalt einer Betriebszeitenregelung oder durch Auflagen nach § 5 Abs. 1 GastG oder durch Verlängerung der Sperrzeit geschieht, ist auch in diesem Zusammenhang nicht wesentlich (vgl. Michel/Kienzle/Pauly, GastG, Rn. 84 zu § 4 sowie VGH München, Urt. v. 30. 4. 1993, GewArch 1993, 387).

222Die Rechtsprechung hat zur behördlichen Ermessensbetätigung folgende Grundsätze entwickelt: Bei Vorliegen einer der gesetzlichen Voraussetzungen des § 18 GastG besteht nur dann ein Anspruch auf Gewährung von Sperrzeitverkürzung, wenn die Behörde ihr Ermessen ausnahmsweise nur in einem für den Antragsteller günstigen Sinne ausüben könnte.

223Im Übrigen haben die Behörden bei ihrer Ermessensbetätigung alle wesentlichen Sachumstände zu berücksichtigen. Sie haben insbesondere auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz zu beachten (VGH Mannheim, Urt. v. 3. 2. 1989 – 14 S 1373/88).

224Wenn eine Behörde schädliche Umwelteinwirkungen sowie andere Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit während der allgemeinen Sperrzeit verhüten will, handelt sie grundsätzlich im Einklang mit § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG (VGH Mannheim, Urt. v. 10. 4. 1987 – 14 S 3284/86).

225Da Störungen der Nachtruhe schon bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG bzw. § 12 GastV (BW) zu berücksichtigen sind, darf bei der Ermessensbetätigung auch grundsätzlich auf die generelle Eignung von sogenannten Nachtlokalen, Störungen hervorzurufen, abgestellt, also bei der Ausübung des Ermessens in Rechnung gestellt werden, ohne dass es darauf ankommt, ob im konkreten Fall eine solche Störung unmittelbar zu befürchten ist.

226Im Rahmen dieser Grundsätze kann die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen beispielsweise darüber entscheiden, ob und in welcher Zahl sie in ihrem Zuständigkeitsbereich Nachtlokale haben will. Sie darf deshalb im Rahmen ihrer Ermessensausübung auch berücksichtigen, dass in einem bestimmten Gebiet dem Ruhebedürfnis der Allgemeinheit in besonderem Maße Rechnung getragen und nächtlicher Autoverkehr zu und von Lokalen mit Sperrzeitverkürzung unterbunden werden soll, auch soweit er nur normalen Verkehrslärm erzeugt (VGH Mannheim, Urt. v. 10. 4. 1987 – 14 S 3284/86 – und Urt. v. 3. 2. 1989 – 14 S 1373/88).

227Dem Umstand, dass bislang keine Nachbarbeschwerden bekannt geworden sind, kommt nach diesen Entscheidungen keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Abgesehen davon, dass Anzeigen bei der Polizei bekanntlich aus mancherlei Gründen unterbleiben können, wäre es mit dem vorbeugenden Charakter der Vorschriften über die Sperrzeitregelung grundsätzlich nicht vereinbar, von den Behörden zu verlangen, gewissermaßen in einem „Probelauf“ trotz beachtlicher Bedenken Sperrzeitverkürzung befristet und widerruflich zu gewähren. § 12 GastV (BW) erwartet, ebenso wie § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG, von den Behörden grundsätzlich Prognosen als Entscheidungsgrundlage.

228Im Rahmen einer mehrtägigen Festveranstaltung, für die ein öffentliches Bedürfnis besteht, ist einem betroffenen Nachbarn an einem Tag bis Mitternacht ein Überschreiten der nach der LAI-Freizeitlärm-Richtlinie maßgeblichen Immissionsrichtwerte jedenfalls dann zuzumuten, wenn es sich um ein seltenes Störereignis handelt (VG Gießen, Beschl. v. 2. 7. 2004 – 8 G 2673/04, GewArch 2004, 493; vgl. auch OVG Koblenz, Urt. v. 14. 9. 2004 – 6 A 10949/04 OVG, Gast-RR 2005/1).

229Die Behörde darf im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung die Sperrzeitverkürzung auch mit der bloßen Begründung versagen, sie wolle in einem allgemeinen Wohngebiet angesichts der ständig zunehmenden Belastung der Bevölkerung keine Gaststätte mit Sperrzeitverkürzung dulden, auch wenn das Gebiet durch eine vorbeiführende Straße vorbelastet ist.

Ausgehend von der Rechtsprechung des EuGH zur Vereinbarkeit bzw. Unvereinbarkeit des staatlichen Monopols für Sportwetten und Lotterien mit dem Unionsrecht berichtet Deiseroth in DVBl. 213, 1545 ff. über „Sportwetten vor dem Bundesverwaltungsgericht“.

230Ganz allgemein handelt es sich bei dem Bestreben, der Entstehung oder Vermehrung von Gaststätten mit Sperrzeitverkürzung im ländlichen Raum im Interesse der ruhebedürftigen Bevölkerung entgegenzuwirken, um eine im Rahmen der Ermessensausübung sachgerechte Zielsetzung, die dem Zweck des § 12 GastV (BW) bzw. der in § 18 GastG enthaltenen Ermächtigung nicht widerspricht (VGH Mannheim, Urt. v. 30. 11. 1984 – 14 S 1859/84; VGH Mannheim, Urt. v. 3. 2. 1989 – 14 S 1373/88 – und ders., Urt. v. 13. 3. 1974 – VI 842/72).

231Die Rechtslage wäre anders zu beurteilen, wenn eine Behörde etwa für ihren ganzen Zuständigkeitsbereich bzw. für das gesamte Gemeindegebiet Sperrzeitverkürzungsanträge von vornherein und ohne individuelle Prüfung ablehnen würde.

232Es ist nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde bei ihrer Entscheidung über einen Antrag auf eine Sperrzeitverkürzung, die der Gaststätte den Charakter eines Nachtlokals verleihen würde, als ausschlaggebend den Umstand berücksichtigt, dass die Gaststätte nicht in einer Stadt, sondern in ländlichem Gebiet liegt (VGH Mannheim GewArch 1975, 97).

233Die Behörde überschreitet weder die Grenzen ihres Ermessens, noch macht sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch (§ 114 VwGO), wenn sie die Sperrzeitverkürzung für ein abgelegenes Lokal mit den Erwägungen ablehnt, es sei bei den nächtlichen Heimfahrten der Gäste des Lokals mit Lärmbelästigungen der Bewohner der Orte, die von den Gästen durchfahren oder angesteuert würden und/oder mit erhöhten Verkehrsgefahren durch alkoholisierte Kraftfahrer zu rechnen ist (VGH Kassel GewArch 1977, 198).

234Die Behörde handelt grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie eine nach den besonderen örtlichen Verhältnissen mögliche Sperrzeitverkürzung gleichwohl mit der Begründung ablehnt, sie wolle eine Vermehrung der Nachtlokale außerhalb des Innenstadtbereiches verhindern (VGH Mannheim, Urt. v. 13. 3. 1974 – VI 842/72).

235Der Umstand, dass die Behörde in anderen Gaststätten, die sich ebenfalls in Wohngebieten befinden, die gleiche Sperrzeitverkürzung gewährt und auch dem Antragsteller selbst seit Jahren Sperrzeitverkürzungen gewährt hat, rechtfertigt es nicht, das berechtigte Ruhebedürfnis einer ganzen Reihe von Nachbarn zu übergehen (VGH Mannheim, Beschl. v. 12. 2. 1973 – VI 1317/72).

236Auch sofern ein öffentliches Bedürfnis oder besondere örtliche Verhältnisse vorliegen (§ 18 Abs. 1 Satz 2 GastG), dürfen Anträge auf Verkürzung oder Aufhebung der Sperrzeit nach pflichtgemäßem Ermessen abgelehnt werden (VGH München, Beschl. v. 9. 4. 1999 – 22 ZB 99.647, BayVBl 1999, 630 mit Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 23. 9. 1976 – 1 C 7.75, DÖV 1977, 405 = GewArch 1977, 24).

237Der BayVGH führt weiter aus, dass – Gaststätten betreffend – für die Ermessensausübung die öffentlichen Belange bedeutsam sind, die durch das GastG geschützt werden, insbesondere die Nachtruhe, der Schutz der Volksgesundheit und der Schutz vor Alkoholmissbrauch (Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17. 7. 1995 - 1 B 87.95, GewArch 1995, 489 = NVwZ-RR 1996, 260).

238Auch die Erwägung, mit einer Sperrzeitregelung dem Rauschmittelmissbrauch entgegenzuwirken (auch wenn dieser in der Prognose nur in begrenztem Umfang unterbunden wird), ist eine tragende Ermessenserwägung. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit ist eine solche Regelung nicht zu beanstanden. Insbesondere kann die Anordnung von Eigenkontrollen durch den Betreiber das Drogenproblem nicht allein lösen.

239Das genannte Urteil des VGH München enthält noch Ausführungen zu der Frage, ob eine Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) auch durch mehrere voneinander unabhängige Verwaltungsträger geboten ist oder nur von dem nämlichen zuständigen Verwaltungsgträger zu beachten ist (Hinweis auf BVerfG, Urt. v. 23. 11. 1988 – 2 BvR 1619/83, BVerfGE 79, 127, 158 = DVBl. 1989, 300 = NVwZ 1989, 347).

240Die Behörde macht von dem ihr zustehenden Ermessen keinen sachgerechten Gebrauch, wenn sie zur Begründung auf die Unzuverlässigkeit des Gastwirts hinweist. Wenn Vorkommnisse noch „unterhalb der Schwelle der Unzuverlässigkeit“ liegen, ist Raum für eine Ermessensentscheidung nach § 18 GastG; andernfalls muss die Gaststättenerlaubnis widerrufen werden (VGH Mannheim, Urt. v. 9. 8. 1991 – 14 S 2421/90, NVwZ-RR 1992, 358).

241Der Rechtsetzungsauftrag des § 18 Abs. 1 GastG schreibt nicht vor, wie die allgemeine Sperrzeit festzulegen ist. Dagegen muss nach § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG bestimmt werden, dass bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse davon abgewichen werden kann.

242Diese Voraussetzungen sind Alternativen, die jeweils selbstständig die Ermessensbetätigung ermöglichen, um den dann vorliegenden atypischen Situationen Rechnung tragen zu können. § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG erfordert auch, dass die landesrechtliche Sperrzeitverordnung Sonderregelungen für einzelne Betriebe (Alt. 2) auch dann zulassen muss, wenn die betreffenden Betriebe bereits von einer allgemeinen Ausnahmeregelung (Alt. 1) erfasst werden (BVerwG, Beschl. v. 12. 6. 1992 – 1 B 74.92, NVwZ-RR 1992, 614 = GewArch 1992, 393 = GewArch 1992, 346).

243Bei der Ausübung des Ermessens kann die Behörde nicht frei darüber befinden, ob und in welcher Zeit sie in ihrem Gebiet Nachtlokale haben will oder nicht (VGH Kassel, Urt. v. 10. 9. 1974 – II OE 32/73).

244Die für die Ermessensentscheidung beachtlichen Gesichtspunkte sind vielmehr an dem Normzweck der Sperrstundenregelung zu orientieren. Der Grundgedanke der Sperrstundenregelung besteht darin, die Offenhaltung von Schank- und Gastwirtschaften zum Schutze der Allgemeinheit in zeitlichen Grenzen zu halten.

245Neben dem Gesichtspunkt des Alkoholmissbrauchs treten der Schutz der Gäste vor Ausbeutung und Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sittlichkeit, ferner der Schutz der im Betrieb Beschäftigten vor solchen Gefahren sowie der Schutz der Nachbarschaft und der Allgemeinheit vor den von Gaststättenbetrieben ausgehenden erheblichen Nachteilen, Gefahren oder Belästigungen unter besonderer Wahrung gesundheitlicher Belange (VGH Kassel, GewArch 1975, 389).

246In seinem Urteil v. 14. 4. 1989 – 14 S 3712/88 – nimmt der VGH Mannheim zur Ermessensbetätigung bei Sperrzeitverkürzungen für ein Tanzlokal abseits von Wohnbebauung Stellung. Mit Urteil v. 16. 5. 1990 – 14 S 2916/89 – weist der VGH Mannheim darauf hin, dass die Entscheidung, bis zu welcher Uhrzeit Sperrzeitverkürzung gewährt wird, nicht ausschließlich im behördlichen Ermessen liegt.

247Die Frage, ob ein öffentliches Bedürfnis oder besondere örtliche Verhältnisse vorliegen, kann je nach Sachlage für verschiedene Zeiträume (Nachtstunden) einer beantragten Sperrzeitverkürzung verschieden zu beurteilen sein.

248Insbesondere ist davon auszugehen, dass das einem etwa vorhandenem tatsächlichen Bedarf nach Sperrzeitverkürzung entsprechende öffentliche Interesse am Schutz der Nachtruhe der betroffenen Menschen mit fortschreitender Nachtzeit zunimmt, also bei einer Entscheidung über eine weitergehende Sperrzeitverkürzung immer stärker ins Gewicht fällt.

249Im Rahmen der Ermessensentscheidung nach § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG ist die örtliche Struktur zu beachten (BVerwG, Beschl. v. 17. 7. 1995 – 1 B 87.95, NVwZ-RR 1996, 260 = GewArch 1995, 489).

250Zur Frage der Berücksichtigung wirtschaftlicher Nachteile durch Sperrzeitregelungen für den Betreiber der Gaststätte äußert sich die Rechtsprechung wie folgt: Eine zur Behebung festgestellter Nachtruhestörungen nachträglich angeordnete Sperrzeitverlängerung auf 22.00 Uhr steht nicht unter dem Vorbehalt, dass in jedem Fall die Weiterführung des Gaststättenbetriebes möglich bleiben muss (VGH Mannheim, § 18 GastG, Nr. 8; anderer Ansicht OVG Lüneburg, GewArch 1983, 281, 287 f.). Zu den wirtschaftlichen Folgen der Ablehnung und zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: VGH Mannheim, Beschl. v. 14. 9. 1987 – 14 S 2015/87).

251Zum Begriff des „schankwirtschaftlichen Interesses“ bei Bewirtung nach Eintritt der Sperrstunde sagt das BayObLG in seinem Beschluss v. 5. 1. 1995 – 3 ObOWi 112/94 – (vgl. Assfalg, in: Assfalg/Rapp/Schwab, Aktuelles Gaststättenrecht, § 28 GastG Rn. 56, Rn. 59), dass dieses i. d. R. bei unentgeltlicher Bewirtung von Angestellten fehle.

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